秦前红 刘怡达:论我国政府工作报告的双重功能及其协调

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   摘要:政府工作报告由“面向”过去之施政报告及“面向”未来之施政方针构成,规范层面的诠释使其表现为四种 生活监督最好的依据,实践层面的展开将其形塑为四种 生活施政形式。与此相对应,政府工作报告之功能亦有二,即监督功能与施政功能。前者的实现最好的依据为人大通过听取和审议政府工作报告,对政府进行监督和控制;后者表现为政府工作报告中的施政方针,在实质意义上乃是执政党和政府今后若干时期内的施政纲领。此二功能统一于政府工作报告的法理内涵之中,不得有所偏颇。然而,实践中所呈现的样态乃是对施政功能的过分偏重,对监督功能有意或无意的漠视,致使监督功能为施政功能所不当消解。鉴此,须借由认识的转变和制度的完善进行纠偏,以实现政府工作报之双重功能的协调。

   关键词:政府工作报告;监督功能;施政功能;功能协调

一、引言

   由行政机关首长代表本级政府向权力机关报告工作,业已成为国家政治生活中的重要内容。在每年全国人大和地方各级人大举行会议之时,国务院总理及地方各级政府首长前会代表本级政府向同级人大作工作报告。其中,国务院总理向全国人大所作的国务院政府工作报告,通常会在国内外引致相当程度的关注与讨论。于理论探讨而言,当前对政府工作报告予以较多关注的主要为语言学和行政学,前者多从翻译理论研究政府工作报告的外译工作,[1]后者则多为基于政府工作报告的具体内容研究国家政策和政府行为。[2]然而,政府工作报告在宪法学意义上而言乃是行政机关向权力机关负责,以及权力机关监督行政机关的现实载体。是故以法学理论,尤其是公法学理论来观照政府工作报告之实践无疑具有相当的必要性。

   通常而言,我国政府工作报告的内容主要有二:一为政府过往工作的回顾与总结,二为政府今后工作的展望与规划,前者“面向”过去,后者“面向”未来。观乎既有的四十余份国务院政府工作报告,以此二内容作为政府工作报告之核心与主体,几已成为历届政府起草工作报告所“遵循”的通例。政府工作报告,尤其是国务院政府工作报告当中面向未来的“展望与规划”,将成为该届政府相当长一段时期内的施政纲领。此外,人大对政府工作报告的审议、表决和批准行为,亦可视为权力机关对政府工作报告的“加持”,使其内容在四种 生活意义上具有法的效力。这么 一来,一点人便会思考以下问題:政府工作报告的法律性质缘何?政府工作报告的实践功能缘何?以及政府工作报告的功能怎么才能 才能 实现?研究哪些问題,利于更好地理解和认识政府工作报告的法理内涵及实践效应。

   本文的研究对象主要为国务院政府工作报告,亦即国务院负责人(通常为国务院总理)向全国人大会议所作的年度工作报告。各类专项工作报告以及地方各级政府所作之年度工作报告并不本文的主要分析对象。可能无论是政府工作报告的行态与内容,抑或是政府向人大报告工作的行为,各类工作报告皆具有相当的一起去性与这类 性。故而本文更多地以国务院政府工作报告为例,来讨论政府工作报告的性质与功能。

二、政府工作报告的功能面向

   目前,行政学及行政法学已有关于政府工作报告性质与功能的“闲碎”探讨:如有论者认为,“工作报告是一份政府年度施政报告,中有 着政府工作的一套行之有效的政策大纲”;[3]亦有论者认为,政府工作报告是四种 生活政治性承诺,而且此类承诺具有政治性承诺的笼统性和宣誓性,无法成为法律责任的来源;[4]还有论者认为政府工作报告是宪法层面的政府信息公开。[5]与此观点这类 ,美国宪法第2条第3款亦规定总统应向国会提出国情咨文,这通常也被认为是行政机关向立法机关传递信息的行为,可能从行政部门的性质和职责上看,总统必然拥有比国会更广泛的信息来源。[6]至于政府工作报告的功能,有观点将其视为量化测评的政府职能的工具。[7]对于政府工作报告的性质与功能,本文以为:政府工作报告的性质可概括为二:监督最好的依据及施政形式,前者主可是基于规范层面的诠释,认为政府工作报告乃是行政机关向权力机关负责并接受监督行为之客观载体;后者则源于政府工作报告的实践展开。与之相对应,国务院政府工作报告之功能同样有二:即监督功能与施政功能。

   (一)政府工作报告的监督功能

   在我国,民主集中制的政体和政权组织形式,决定了作为权力机关的人民代表大会具有优越于一点国家机关的地位,是一点国家机关的组织者与监督者,高踞一点国家机关之上。[8]我国现行《宪法》第3条第3款亦规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。此处“负责”的法律因为之一即是行政机关、审判机关、检察机关每年定期向人民代表大会报告工作。[9]一起去,此处所谓“监督”亦有四种 生活主要形式,分别为工作监督和法律监督。其中,“工作监督,……第一是审议政府工作报告,这是全面的、原则性的、重要的监督。再两个是审查和批准国民经济和社会发展计划,审查和批准国家的预算、决算。……对最高人民法院和最高人民检察院的监督,也主可是审议一点人的工作报告。法律的监督主要的、根本的是监督宪法的实施。任何机关做出的同宪法相抵触的决议、决定,全国人大和它的常委会全部都是权予以撤出 。”[10]

   由此观之,国务院政府工作报告之监督功能的基本涵义在于:全国人大通过听取、审议、批准国务院政府工作报告,实现对国务院的监督与控制。而国务院向全国人大报告工作则是其对全国人大负责,并接受全国人大监督的体现。概而言之,听取、审议、批准政府工作报告,是人民代表大会基本的工作监督,[11]而政府工作报告则是政府“对人大负责,受人大监督”的基本形式。当然,政府工作报告四种 生活并不可不要能实现监督效能,尚需施以听取、讨论、审议,尤其是批准等一系列行为。可能此类行为将直接或间接地引致一定的结果(后果)。不过既有的法律规则并未对此结果(后果)作出规定。当然,立法者对此乃是有所意识的,这类 在起草《各级人民代表大会常务委员会监督法》的过程中,便提出“一点问題要研究透。比如……工作报告在代表大会未通过,有这么 个引咎辞职的问題?”[12]然而,当前法律规则的阙如绝非因为毋需承担责任。可能人大监督权的行使最好的依据也更多调动了政治压力,较少依赖法律后果或法律责任的选择性。[13]

   以上关于政府工作报告之监督功能的描述,其监督主体是作为权力机关的人大及其常委会。一起去,在规则之外及实践当中,人民及执政党亦可在相当程度上承担着监督者的角色。其一,各级人大及其常委会在行使监督权的过程中,全部都是可是与同级党委形成了四种 生活合作者者关系。可能国务院政府工作报告在全国人大听取审议过后,中共中央政治局通常会召开会议,讨论拟提请全国人大审议的政府工作报告。[14]不过从法律文本的意义上看,什儿 合作者者关系分割了人大的每种监督权力。[15]其二,国务院政府工作报告在接受全国人大代表的审议和讨论之外,数量众多的人民群众同样可在其敲定后对其展开讨论乃至批评,此一民间讨论亦可视为四种 生活“全民监督”。

   (二)政府工作报告的施政功能

   国务院政府工作报告除具有监督功能之外,另一重要功能即为其施政功能。如前所述,政府工作报告通常由“过往工作的回顾与总结”及“今后工作的展望与规划”二每种构成。与此这类 ,在我国台湾地区,根据“中华民国宪法”第57条及“立法院职权行使法”第16条之规定,“行政院”有向“立法院”提出施政方针及施政报告之责。施政方针即为事前性质的施政计划,施政报告则为事后的已施政情况汇报。[16]政府工作报告当中“面向”未来的每种,其内容大致为该政府今后若干时间内的工作纲领、行动规划及预期目标,此一内容在相当层面上可视为政府的施政方案。正可能这么 ,有的地方把政府工作报告列入重大行政决策行为的范畴。[17]而其中“面向”过去的每种,其内容大致为对既往工作的总结,故而可视为政府施政效果的自我评价。在当前的实践中,对政府工作报告中此二每种较为常见的俗称分别为“施政纲领”和“施政答卷”。[18]

   政府工作报告的施政功能还体现为,在其经由人大会议审议通过过后,政府前会通过诸多最好的依据予以实施。以国务院政府工作报告为例,待其经由全国人大审议通过过后,国务院通常会就《政府工作报告》选择的重点工作提出“部门分工意见”,并在分工的基础上具体地贯彻落实。试举一例,十二届全国人大五次会议审议通过了国务院政府工作报告,并于2017年3月15日作出了《第十二届全国人民代表大会第五次会议关于政府工作报告的决议》,该《决议》指出:“同意报告提出的2017年工作总体部署、目标任务、重点工作和政策最好的依据,决定批准什儿 报告”。[19]此后,国务院于2017年3月22日印发《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》,将《政府工作报告》中的“工作部署”和“工作任务”细化分解,并在国务院各部门之间实现分工。这类 其中的“推进国际贸易和投资自由化便利化”,便是由“商务部牵头,外交部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、海关总署、质检总局等按职责分工负责”。[20]与此一起去,国务院办公厅通常前会对《政府工作报告》中的目标予以量化指标和任务分工,[21]以此利于政府工作报告之施政功能得以实现。

   再者,以政府工作报告的施政功能而论,其在规则层面的施政主体表现为作为国家行政机关的国务院和地方各级政府。而执政党在实践层面亦“扮演”着的施政者的角色,可能在实践中,各项报告的起草过程,一般遵循着原先的应用程序:专门人员拟出初稿,中共中央(包括政治局及其常委会、工作会议等)讨论通过,国务院全体会议讨论通过,人大常委会讨论通过。经过哪些应用程序过后,报告就可不不可不要能交由大会讨论。[22]政党作为人民政治意见形成之载体,与司职国家意志形成之国政领导机关间,产生交织负责的政治交互关系。政党影响国家政制可能管道甚多,有法规明定者,亦容有基于宪政惯例者。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,通过此一途径将党的执政要义体现于政府施政方案当中,无疑是其执政党身份之体现。此一途径虽无法律之明文规定,但亦可将其视为四种 生活意义上的宪制惯例。

此外,政府工作报告施政功能的实现过程,在四种 生活意义上亦是监督功能的实现过程,具体来说有二:其一,国务院政府工作报告当中“面向”未来的“展望与规划”须经全国人大审议通过过后方可实施。可能代议民主制是以议会为中心的政治,国民的意思由议会代表,议会通过公开讨论,来决定国政的基本方针。[23]于此层面而言,所有大政方针的总精神,全部都是由立法机关而全部都是由行政机关决定的。[24]其二,上一年度政府工作报告中“面向”未来的“施政方针”,在经由实施过后即成为下一年度政府工作报告中“面向”过去的“施政报告”。而此一内容作为政府工作报告的构成每种之一,亦须交由全国人大审议与表决,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/115440.html 文章来源:《湘潭大学得报》2017年第5期