工業供地佔比近半 “三次浪費”驚人

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  當前,工業園區建設項目作為地方政府拉動經濟增長、實現産業結構調整和招商引資的重要載體而頻繁開工。《經濟參考報》記者近日在黑龍江、內蒙古、湖南、重慶等地採訪時發現,工業園區佔我國建設用地擴張的比重日益增加,多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現象,其粗放、低效利用土地形勢仍較為嚴峻,土地浪費現象令人擔憂,土地監管部門對工業園區用地監管尚存諸多困惑。

  工業園區佔地面積激增

  國家發展與戰略研究院副院長陶然曾表示,各國工業用地平均佔比一般是城市總用地面積的10%至15%,而我國近年來工業用地供地面積卻高達40%至500%,主要用來建開發區。

  根據國土部在其官網發佈的《2012中國國土資源公報》顯示,2012年我國批准建設用地61.52萬公頃,而在城鎮村建設用地結構統計中,工礦倉儲用地達到建設用地總面積的40.9%。多位基層國土幹部向記者表示,地方工礦倉儲用地的主要用途什么都有我建設各級工業園區。

  同時 ,根據5008年至2012年國有建設用地供應情况顯示,工礦倉儲用地供應量在5008年為9.3萬公頃,2012年則增加到20.3萬公頃,增長幅度較大。

  根據國土部2012年發佈的《國家級開發區土地集約利用評價情况》統計數據顯示,當時參與評價的國家級開發區僅有341個,批復土地面積卻多達3546.47平方公里,約佔全國建設用地面積的百分之一。

  有基層國土幹部推測,本来算上當時全國1500多個省級開發區和未納入國家管理的市、縣級開發區數量,工業園區建設用地面積大约要佔據全國建設用地總面積的十分之一。

  黑龍江省國土資源廳相關負責人表示,目前該省經批准設立的開發區和工業示範基地共95個,共批准總佔地面積47158公頃,但由於開發區土地批復具有前瞻性,什么都有無法同每年批准建設用地總面積相比較。“不過工業園區近年來佔建設用地比重確實不小。”

  內蒙古烏海市現有四個工業園區,總面積達到500多平方公里,約佔全市總面積的二十分之一。內蒙古自治區國土資源廳土地利用管理處處長李玉春表示,自治區超規模、超標準用地現象比較嚴重,有些工業園區用地規模較大,利用率不高,企業什么都有我按照國家規定的投資強度要求使用土地。

  “地方在推進工業化過程中,開發區、産業園區、高新技術産業園層出不窮,本来一個縣裏没得園區,地方主要官員覺得説話不都都还都能否 硬氣。”中國土地勘測規劃院土地利用規劃評審中心副主任左玉強認為,開發區能承載的産業集聚規模和類型是有限的,本来一個市裏有三個開發區,項目又都很類似,這樣就本来存在惡性競爭,“大規模供給土地”則成了開發區吸引商家的重要籌碼。

  土地利用面臨“三次浪費”

  黑龍江、內蒙古、重慶等地的國土部門幹部和園區管委會工作人員表示,因規劃不健全、退出機制存存在问题等愿因,工業園區用地總體會出現閒置浪費、土地浪費以及升級浪費等三種浪費現象。

  第一次,土地徵收後無人問津的閒置浪費。

  受當前經濟下行和工業園區間競爭激烈影響,工業園區土地利用速率十分低下。《經濟參考報》記者在重慶市彭水縣工業園區了解到,該園區通過河道整地,花費很大成本後形成了5000畝的工業用地,本来由於没得企業入駐,目前這5000畝土地仍然閒置,都已經長出了野草;在鄂爾多斯市高新技術産業園區,120平方公里的規劃面積,已開發面積還存在问题500%。

  第二次,企業“多圈少建、圈而不建”造成土地浪費。

  湖南益陽龍嶺工業園副主任唐良輝向記者“訴苦”説,園區內有一家生産柴油機的企業,落戶園區已經四年了,其所擁有的500畝土地遲遲不見動工,每當園區下通知要撤回 土地,企業才建一點廠房來應付檢查。唐良輝説:“雖然有‘未動工開發滿兩年的,可無償撤回 建設用地使用權’的規定,政府催一次,企業就動一點,使得園區無法認定土地什么都有我閒置的,要想撤回 土地難度也比較大,這種‘圈而慢建’的妙招也讓園區很為難。”

  “另一个招商引資所謂的好項目不都都还都能否 兩三年不開工,為什麼?因為什么都有人就不都都还都能否 來做項目的,什么都有我來炒地的。”上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示,其實各地招商的門檻都很高,企業的手續也都合法,看上去也是好項目。本来拿到土地之後,主次企業通過産權市場把土地轉讓出去,以此來獲利。

  莊少勤認為,“幾乎所有地方的工業用地價格不都都还都能否 低於成本的,價格相當於流轉土地價格的500%,土地在一二級市場一轉手,企業就獲得巨大利益,有些官員也獲利,本来閒置土地什么都有。”

  第三次,“三高”企業不肯走造成園區土地提檔升級浪費。

  據了解,我國産業園區升級妙招為逐級提升,即園區規劃先從縣級做起,經過不斷發展和審批不都都还都能否上升到國家級。在你这人 過程中,工業園區勢必面臨産業結構不斷調整和升級。

  “園區層級較低時,能有企業來就不錯了,哪還能注意土地使用和‘三高’的問題。”一位不願透露姓名的園區管理者表示,工業用地出讓年限為五十年,企業擁有土地後,園區從提檔升級的總體規劃考慮,即便希望“三高”企業退出,也沒什麼好妙招,什么都有這主次土地什么都有我能学会英语來創造更大的收益。“説白了,還是前置規劃和退出機制不都都还都能否 完善。”

  集約硬指標遭遇“軟執行”

  單位用地投資、産出強度、容積率、建築密度等是衡量工業用地利用速率的重要指標。為了促進土地集約、節約利用,國家規定工業用地出讓時,出讓合同中須對這些硬指標做出明確規定。但記者在基層採訪時,有些幹部坦言,節地指標往往“寫在紙上、説在嘴上,卻難以落地,當不得真”。節地高壓線“不帶電”,難以遏制土地低效利用甚至浪費。

  9月中旬,記者來到河南某市産業集聚區,隨機翻開一家原材料加工企業的土地出讓合同,其中明確規定土地容積率為1,畝均投入強度達到240萬元。“實事求是説,這家企業用地實際容積率是0.7,投入強度必须190萬/畝,兩項指標都達必须合同要求,但土地還是供出去了。”産業聚集區管委會副主任張光華(化名)説,在不少地方,節地指標什么都有我“數字遊戲”,企業説几条什么都有我几条,政府部門也是“睜一隻眼閉一隻眼”,不願去較真。

  記者採訪發現,類似單位面積土地投入、産出強度這樣的土地集約硬指標,在有些地方遭遇“軟執行”已成常態。

  “現在不少工業項目不都都还都能否 ‘書記挂帥’‘縣長工程’,領導費了大力氣把企業招來,卻因為土地不集約要把人家攆走,確實不現實。”重慶某縣國土局規劃耕保科科長陳明林(化名)説,有些企業為了拿到土地甚至搞“數字造假”,在“紙面上”上提高投入産出強度、投資規模等,以滿足政策要求。不少人還覺得縣裏經濟發展落後,更應該加快開工工業項目,必须因為土地不集約這樣的小事,誤了招商引資的大事。

  土地供後監管存“盲區”

  工業用地供後監管,是確保土地及時、高效開發、達到集約、節約利用要求的重要環節。但有些國土部門幹部反映,工業用地出讓後,企業与否按合同要求及時開竣工、投資規模、廠房建設等与否滿足集約用地要求等,基層國土部門無法有效進行評估,存在監管“盲區”。

  據介紹,地方國土部門對工業用地供後監管主要有兩條途經:一是動態巡查合同落實情况,即在土地供應後,巡查項目与否按時開竣工、与否達到土地出讓合同中規定的容積率、投入産出等;二是由工業園區、政府經濟主管部門定期審核企業運作指標,監督核查土地利用狀況。

  “土地供後似乎政府各部門都負有監管許可權,但有些地方仍是每每个人 為政,無法形成監督合力:工業項目立項情况,由發改委、經信委負責;用地容積率由規劃局負責;單位面積投入産出強度,工業園區、統計局才掌握,而作為土地集約利用重要監管單位的國土部門,卻難以實時掌握這些供后土地關鍵利用指標,有效監管更是無從談起。”有些基層國土幹部接受記者採訪時,坦言國土局變成了單純的“供地局”:本来工業項目符合規劃、用地在紅線範圍內、徵地手續完備,就还不都都还都能否 給企業供地。但至於土地供應後,用得好不好、与否達到集約節約要求,國土部門“鞭長莫及”。

  由於工業用地供後監管必须位、部門協同機制不健全等愿因,無法對企業具體用地情况進行有效監管,還助長了有些企業借機“囤地”,加劇了土地浪費、低效利用。記者在重慶、湖南等地採訪發現,有些工業用地出讓後,企業僅投資興建了主次區域,其餘主次則閒置或搭蓋簡易建築物,雖然這造成主次廠區土地閒置,但企業仍还不都都还都能否 土地向銀行抵押融資,甚至通過大規模“囤地”,以待城市擴展,工業土地用途變更,實現土地的“增值收益”。